中国古代城市管理的滥觞与嬗变
文章 来源：中国社会科学报
作者：张春兰 孟月
作者单位：河北大学宋史研究中心
春秋战国时期，城的规模越来越大，与市的结合也日益紧密。秦统一六国后，推广郡县制，城市大多成为郡县治所。由于秦朝疆域的扩大，城市数量较以前有所增加。西汉建立后，社会秩序趋于稳定，为城市发展奠定了良好基础。
作者：张春兰 孟月
作者单位：河北大学宋史研究中心
春秋战国时期，城的规模越来越大，与市的结合也日益紧密。秦统一六国后，推广郡县制，城市大多成为郡县治所。由于秦朝疆域的扩大，城市数量较以前有所增加。西汉建立后，社会秩序趋于稳定，为城市发展奠定了良好基础。
随着城市的形成，城市管理应运而生。有效的城市管理不仅是政府职能的体现，而且是推动社会进步、促进经济发展的手段。追溯中国古代城市管理制度，理清其发展脉络，对当今城市建设与管理或许有一定借鉴作用。
从里坊制到坊市制
西周时，城中已有市，且有大市、小市、早市、晚市、定期市与不定期市之分。当时已设官员对市进行管理，并制定了相关管理制度。这些官员有其吏所治舍，职责在于监督商贩、货物等出入城门；整顿摊肆、货店的排列场所；确定物价、限制违禁品买卖等。
春秋战国时期，城的规模越来越大，与市的结合也日益紧密。城市已有固定居民点、大型神庙建筑、防御性设施、手工业作坊及集市等，管理制度与西周大致相仿。
秦统一六国后，推广郡县制，城市大多成为郡县治所。由于秦朝疆域的扩大，城市数量较以前有所增加。西汉建立后，社会秩序趋于稳定，为城市发展奠定了良好基础。
在汉代城市中，里是基本居住单位，也是区域管理组织，统治者通过里正、父老、里监门等里吏管理城市居民。里正是里的最高长官，亦称“里长”，负有收赋税、征徭役、捕盗贼、行教化等职责。父老的主要职责是劝农和教化里内子弟。里监门则是管理里门的官吏。汉代尤其重视对城市商业活动的管理，形成了一套严格的市场管理制度。市的设置必须在官府控制之下，并与居民区分开。市场实行封闭式管理，各市皆置市长、市令等官，掌管市井的治教、政刑、量度、禁令等。商贾若要在市中进行交易，必须入“市籍”。此外，汉代官府重视对市场价格的管理，设平准令掌管物价。
魏晋南北朝时期，战乱频仍，城市的军事功能大大增强，城市管理也带有军政合一的特征。中央管理制度出现重大变化，在继续保留东汉三公九卿等外朝组织的同时，三省制度迅速崛起。其中，尚书省与城市管理的关系最大。从曹魏之时起，尚书省成为全国最高行政管理机关，自然也是全国城市的最高管理机关。尚书令为尚书省之首，分曹理事，涉及城市管理的各个方面，例如，都官尚书郎负责治安，并管理消防事务；尚书水部郎主持城市供排水事宜。
隋唐时期的城市管理制度，以相对封闭的坊市制为核心，把城市居民生活和商业活动限制在一定区域（坊与市）内，实行时间和空间上的双重制约。唐代都城长安的外郭城，除坊与市之外，还存在一些重要的空间区域，即街。因此，唐代城市的管理区域可分为坊、市、街三个部分。坊以鼓声为准，由坊正负责坊门的启闭，违反规定要受到处罚。夜晚全城街道实行严格宵禁，官员也不例外。居民被固定在坊内封闭的空间里，不得破坏坊墙。市的形制较之以前也更加规整方正，而且还建立了完备的市署官吏系统，对市场的管理主要为管理交易、平准物价和定时贸易。唐代对街衢的管理主要体现在警卫、治安方面。唐代对城市居民的生活有种种限制，如唐令规定了一般百姓的住宅占地面积，还规定了官员及庶人宅舍的营造等级，有时甚至对人际间的言语交流也加以限制。
从坊市制到厢坊制
唐后期，坊和市的界限逐渐被打破，商业活动逐渐扩展到市以外的区域，扬州、汴州等大城市出现了夜市，不再严格执行坊市分开、日落闭市等制度。唐末五代十国时期，城市的兴衰变化较大，坊市体制无法适应社会发展的要求。周世宗显德二年（955）四月诏规定：官府于界内修筑道路、仓场、营房，允许民间在道旁随便营造房屋。由此，逐渐形成了新的街道制度。
宋初仍沿袭唐代的坊市制，除在空间上对居民区和商业区严格区分外，还在时间上对居民的生活和经济活动予以限制。但在商品经济冲击下，管理制度也有所变通。宋太祖乾德三年（965），诏令开封府三鼓以后不禁夜市，百姓在三更前可以外出行走。宋太宗时期出现侵街现象，临街设邸店的事情时有发生，政府禁不胜禁。宋仁宗景祐年间，允许临街开设邸店，商人只要纳税即可开商店。熙宁年间，开封府的鼓楼已不再击鼓，京师警卫也不再执行夜巡制度。随着政府禁令的松弛，坊墙被纷纷拆除，封闭的坊市制彻底崩溃，开放型的城市新格局逐渐形成。
坊市制崩溃后，厢坊制取而代之，成为新的城市管理制度。宋代，出现了以军事管制为基础的厢，后又形成了坊、厢、府州县多级行政体制。另外，确立了军巡制度，又增加了住房、服饰、日用等方面的等级规定，健全了防火、防盗、环境卫生、排水、交通等管理职能。坊市制的崩溃和厢坊制的建立，是中国古代城市管理体制的重大变革。以街道地段为单位的城市管理取代封闭型强制管理，无疑是一种进步。
辽金元时期，城市管理融汇了少数民族因素，特别是元代，城市管理呈现新的特征。元代仍实行“分城市之居民，成井邑之定制”的厢坊制，分为隅、厢、坊、巷等，但管理体制有了显著变化。除四川、岭北、湖广、云南等行省的一些边远地区外，路级治所均设录事司。该司作为一级行政机构，与州、县并统于路。元代185个路治所在地，绝大多数设有专管城中民户事宜的机构。元代对市场的管理也较为严格，大都（今北京）置11个城门，城内有各种专门市集30多处，由大都宣课提举司进行管理，各市分设提领或大使。
从集中管理到设官分职
明代城市发展的水平超越前代，出现了很多规模大、人口多、工商业繁荣的城市。店铺都是临街开设，而且由集中到逐渐分散，使分布格局变得更为合理，对居民也更加便利。明朝初年，应天府城采取街巷制，以户籍管理居住人口，按职业划分居住地带。迁都北京之后，明朝特设专门管理都城的机构，即五城兵马指挥使司。这一机构沿袭自元朝，其职责是“指挥巡捕盗贼，疏理街道、沟渠及囚犯、火禁之事。凡京城内外，各画境而分领之。境内有游民、奸民则逮治”。明王朝对都城实行严密管理，在设官驻军的同时，对集中在这里的大量城市居民，根据其所在地区街道，分别按坊厢隅所进行编制。明代重视北方边境和东南沿海的防卫，修建了完整的军事防卫城市。这类城市按一定等级分布，有严格的城防设施，以军事目标为主，不一定分布于重要交通干道，城市商业、手工业不发达。
清朝的城市管理制度有其特别之处，即实行满汉分治。以都城为例，清代将北京分为内城和外城，内城安置由东北迁来的旗人，原本在内城居住的汉族被迁往外城，形成了不同的社区划分与管理。这种管理制度使内城与外城的居民结构大不相同，内城居住的多为八旗兵，外城居民则是以汉族为主的官僚士绅、商贾、匠人、手工业者等。
（本文为教育部人文社会科学研究青年基金项目“城市发展与权力运作：唐代都城管理若干问题研究”（11YJC770081）、河北省社会科学基金项目“唐宋都城管理变革研究”（HB11LS015）阶段性研究成果）
（作者单位：河北大学宋史研究中心）
